关于加强县级机构编制管理工作的思考

关于加强县级机构编制管理工作的思考

找准阻滞机构编制管理工作的症结，把握机构编制工作发展规律，转变管理观念和管理方式，破解阻滞机构编制工作发展的难题，推动机构编制工作科学发展，是机构编制管理工作的重要内容，这对于推动行政管理体制改革，提高工作效率，减轻财政负担，促进地方经济社会快速发展，都具有十分重要的现实意义。根据省市编办的要求，结合永昌县机构编制管理的实际，现就加强县级机构编制管理工作进行思考。

一、永昌县机构编制管理工作的现状

近几年，永昌县按照“精简、高效、统一”的要求，在机构编制管理、统筹等方面积极探索，大胆实践，机构编制工作与区域经济社会发展大局相协调，基本形成了良性互动、相互促进的局面。

（一）从机构设置上看，通过政府机构改革、乡镇机构改革和事业单位清理规范工作，目前，永昌县现有10个乡镇（6镇4乡），其中：一类乡镇2个，二类乡镇7个，三类乡镇1个。除河西堡镇、南坝乡外，其他乡镇各设置内设机构5个，事业机构6个；河西堡镇设置内设机构7个、事业机构6个；南坝乡设置内设机构4个、事业机构5个。党委工作部门9个，政府工作部门24个，群团组织6个，人大、政协、法院、检察院，县直和部门管理事业机构194个。从总体上看，目前机构设置基本趋于合理化、科学化，为全县的经济社会发展提供了体制保障。

（二）从机构编制数量上看，近几年，永昌县编办不断强化机构编制管理的“红线”意识，坚持集中统一管理和从严从紧原则，坚决把好机构编制审核关并坚持增人服从编制原则，坚决从源头上控制住增人势头。同时，不断优化编制资源配置，按照“控制总量、盘活存量、优化结构、有增有减”的工作思路，在严控总量的前提下，优化编制布局、调整编制结构，向科学管理要效益。目前，省上永昌县编制总数控制在省、市核定的编制总数之内，有效的减轻了财政负担，政府职能转变迈出了扎实步伐，促进了各级机关事业单位工作效能的提高。

（三）从机构编制管理上看，永昌县机构编制部门认真贯彻执行上级关于机构编制管理的各项规定，以科学发展观和构建和谐社会要求为统领，不断强化机构编制部门统一管理机构编制的职能，在机构编制工作中，凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数的增减，都严格按照审批程序，由机构编制部门审核提交机构编制委员会或党委政府研究，同意后，报上级机构编制部门审批；除机构编制工作部门外，其他部门下发的擅自涉及机构编制事项的文件或召开的会议，一律无效。通过实行统一管理，建立《机构编制管理手册》制度，坚持“一支笔”审批制度和“三个一”、“五不准”规定，严肃纪律，强化监督检查，加强机构编制管理，机构编制增长得到有效控制，永昌县机构编制总量始终保持“零增长”。

（四）从机构编制工作对全县经济及社会发展保障上看，在城市化进程不断加快，各级机关事业单位和不少区域的管理内容、管理范围、管理要求都发生了很大变化的情况下，机构编制部门通过统筹协调，多措并举，使机构编制基本适应了经济社会发展的要求，促进了经济和社会又好又快发展。

通过调查，可以得出这样的结论：永昌县机构编制总量得到有效控制，持续保持了“零增长”的态势，机构编制结构基本适度，对经济社会发展起到了保障和促进作用。

二、机构编制管理工作方面存在的主要问题

在充分肯定机构编制管理工作取得成绩的同时，也可以看到随着永昌县经济社会发展不断加快，各机关事业单位的管理内容、范围、要求都发生了很大情况的变化，在机构、编制和管理等方面还存在一些突出问题，主要表现在以下几个方面：

（一）机构设置种类繁杂。从当前县政府系统的机构设置上看，政府机构设置有工作部门、政府派出机构、合署办公机构、挂靠机构、政府直属事业单位、部门下属事业单位等，种类繁杂，并且数量呈递增趋势，组织结构有待进一步调整优化。一方面是体制转型不够到位；另一方面是由于部门“条块”的干预。“条块”干预主要表现在超权限审批机构和政策部门化两方面，尤其是政策部门化方面较为突出，有的部门在制定规章、下发文件时，夹带机构编制的要求，或以本部门工作重要为由，通过项目资金分配、工作目标考核等条件，要求下级设置与其相对应的机构，以致机构编制管理受到不同程度的影响。

（二）部门之间职能交叉。在公共事务管理方面，部门之间依然存在“政出多门”的现象，一件事情由多个部门管理，且未明确牵头部门，在部门职能履行上出现了“错位”、“缺位”和“越位”。如在社会保障、城市管理、安全生产监管等方面，有关部门之间职能交叉严重，重复设岗，造成人员、经费的浪费。在社会管理方面出现断档，公共服务不到位，出现了问题又互相推诿，推卸责任。在履职方面，政事不分,有些行政机关行使了下属事业单位的职责，一定程度上影响了基层单位的积极性和创造性，难以发挥应有的行政效能。

（三）编制与社会发展的矛盾突出。永昌县从1992年开始，先后经过四次机构改革，考虑到中央、省、市“只减不增”的要求以及县财政的压力，全县行政、事业编制一减再减，各部门、单位的编制数已压缩到了最低程度。近几年，永昌县经济和社会各项事业都取得了长足的发展，县域经济实力明显提升，主要经济指标连续保持两位数增长，生产总值由5年前的 21.5亿元达到44.7亿元，年均增长10.4%；县城常住人口由5年前的3.4万人达到7.6万人，增长123.5%，各项社会服务事业协调发展，行政管理、公共服务职责更加繁重。但是由于机构编制管理的相对固定性，以及“只减不增”的政策规定，现有的机构编制基数已不能与全县经济社会发展大局同步，机构编制管理明显滞后于新情况、新形势的发展，存在着“以不变应多变”的状况。

（四）事业编制调控空间过小。目前，永昌县共有全额拨款和差额补贴事业编制5014名，其中教育、卫生和乡镇事业编制共3873名，占全县事业编制的77.24%，其他事业单位公用事业编制只有1141名，仅占全县事业编制总数的22.76%，基数明显过低。按照省上的要求，教育、卫生、乡镇事业编制不能挪作他用，导致可灵活运用的公共事业编制十分紧张，事业编制调控空间过小，编制结构调整难度较大。随着经济和社会事业的快速发展和职能的进一步调整，近几年新成立的事业单位只能根据承担的职能按最低运行标准核定编制，有些单位只核定2-3名编制，工作开展难度大。

（五）人员结构不尽合理。目前，永昌县部分行政、事业单位工作人员平均年龄偏大，特别是部分乡镇由于公务员补员渠道单一，行政干部年龄偏高、文化层次较低、知识结构老化，干部队伍出现了“青黄不接”的现象。加之，一些机关事业单位协助工作人员仍然占用本单位编制，导致一般工作人员缺乏，严重影响部门工作任务的完成;部分单位为缓解压力，往往自行从下属事业单位中借用人员以弥补行政人员的人手不足，并长期安排在行政岗位上；还有的主管部门在编制性质不同的事业单位之间，将人员随意安排岗位，造成混编混岗。

（六）机构编制管理措施不多。对各项管理体制机制改革的前瞻性研究不够，改革的办法措施不多；机构编制管理规章不健全，管理制度不完善，机构编制动态调控手段不力；机构编制的政策法规宣传力度不够，应对机构编制干预问题的处置方法单一；事业单位登记管理方式和服务措施单一，事业单位法人登记管理工作还不够规范。

三、原因分析

目前永昌县机构编制管理中存在的这些问题，其成因比较复杂，既有历史原因，也有体制原因。概括起来，主要有以下几个方面：

（一）编制膨胀控制难度较大。随着经济社会各项事业的发展，机构的合理增加是不可避免的，加之一些部门（单位）有充分的依据要求增设机构、增加编制、增加职数的呼声越来越高，有些对口部门甚至以管人、财、物的审批权为由，要求下级部门设置对应的机构，才能批资金、批项目、通过考核达标，造成机构设置设的多，撤的少，设了就撤不了的局面，时间长了，主观上控制编制与客观上编制膨胀的矛盾就日益突出，控制编制膨胀的难度越来越大。

（二）人员进出不畅，难以良性循环。从调查情况看，各级机关事业单位不是缺人员，而是编制使用不合理。有很多地方是占编的不做具体工作，做具体工作的入不了编。出现这种问题的主要原因要么是历次机构改革人员分流较困难，新鲜血液难以补充；要么是机关补员渠道单一，年轻公务员较少，特别是专业人才无法进入公务员队伍；再就是退居二线的老同志占编不在岗，满编无具体工作人员，使结构性问题基本处于无法调整的状态。

（三）编制基数偏低。经过数次机构改革，永昌县的行政、事业编制基数已降低到一个很低的数额。近几年，永昌县经济和社会各项事业迅速发展，政府的行政管理和社会服务职能不断增加，为了更好的推动发展，县上成立了一些行政管理、公共服务机构。但是由于编制基数过低，编制紧缺，这些机构无富余编制可以下达，虽然通过培训人员、调整职能等方式从侧面缓解编制紧缺的压力，但这只是“杯水车薪”，编制基数过低与经济社会发展的矛盾逐渐突出，机构编制已远远不能适应全县跨越发展的需求。

四、对策和建议

永昌县机构编制工作中存在的问题，造成了层级之间的矛盾，限制了工作效能的发挥，应当采取有效的对策措施予以解决。

（一）更新思想观念，推进机构编制管理理念创新。一是提高思想认识。按照贯彻落实科学发展观的要求，认真总结分析机构编制工作的经验和存在的问题，将机构编制摆到党和政府重要的执政资源的高度予以重视，通过对执政资源的科学配置，为行政体制运行、转变政府职能、推进改革、实现发展提供体制机制保障。从探索问题背后隐藏的体制机制问题入手，做到统筹兼顾，把握重点，树立统筹意识、前瞻意识、大局意识、服务意识，切实提高机构编制管理工作水平。二是加强机构编制管理的调查研究。要加强对机构编制管理工作的前瞻性研究，特别是要对新形势下加强机构编制管理提出的新任务、新要求的研究，找准工作的着力点，实现机构编制管理工作的新突破。三是强化机构编制管理深度。实现机构编制的深度管理，既要管理好编制，更要管理好职能。要在管理好人员编制的基础上，注重部门职能职责的管理，切实改变多重行使职权、交叉行使职权和不行使职权等缺位、错位现象。同时，要更加注重人员编制的使用，切实加强对部门的人员结构管理，对不符合结构要求的要严把关口，努力为部门提高干部队伍整体素质提供保障。

（二）深化体制改革，推进政府职能转变。要着眼于构建有利于科学发展的行政管理体制，积极构建服务型政府。一是坚决实行政企分开。继续把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，调动各方面的积极性，增强企业和整个社会经济活力与效率。要把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，主要运用经济手段和法律手段管理经济。二是探索职能有机统一的大部门管理体制。加大机构整合力度，全面梳理部门之间存在的职能和权责问题，加强职能整合，理顺部门之间的职责分工，尽量做到一件事情由一个部门管理，避免职能交叉、重复，确需多个部门管理的事项明确牵头部门、分清主次责任，着力解决部门职责交叉问题，形成职能有机统一的大部门管理体制。清理规范议事协调机构和部门管理机构、合署办公机构，规范精简部门内设机构，提高政府的整体效能。三是全面履行政府职能。要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。当前，特别要加快建立健全各种应急机制，提高政府应对各种突发事件的能力；大力推进教育、卫生、科技、文化等公共事业发展，扩大就业，提供社会保障，建设公共设施，提高公共服务水平。四是树立以人为本的政府管理思想，坚持全面、协调和可持续的发展观。要注重统筹兼顾，促进经济与社会、城市与农村、人与自然的协调发展，全面提高人民的物质文化生活水平和健康水平

（三）加强动态管理，用好用活现有编制资源。要深入研究、领会中央和省委对当前机构编制形势的分析判断，严格加强和规范机构编制管理。同时，紧紧围绕永昌县经济社会发展大局，根据各部门、各事业单位职能变化和工作开展的实际需要, 盘活存量、优化结构，动态调整部门编制，科学合理地配置现有机构编制资源，尤其是向职能增强、工作任务量增大以及保障增长、关系民生的社会事业部门积极调配机构编制资源，不断提高机构编制资源使用效益。严格编制使用审批制度、认真执行“一支笔”审批制度和“三个一”、“五不准”规定，有效控制编制增长。在加强编制管理的同时，用好用活现有编制资源，进一步拓宽进人渠道，增强编制的使用效率。

（四）健全体制机制，不断完善机构编制管理体系。一是建立“三定”规定执行情况的评估监督机制。加强对各部门“三定”规定执行情况的监督，公开政府有关部门的职责权限、职能调整与机构编制状况，明确界定各部门的责任，建立有权必有责、用权受监督、渎职失职受追究的责任体系。二是建立机构编制宏观管理机制。研究探索新形势下控制编制总量、调整人员结构、实行动态管理的新思路、新方法，在继续做好日常管理与审批的同时，更加注重宏观管理，更加重视调查研究，更加重视监督检查，逐步建立管政策、管总量、管结构的机构编制管理新机制。三是完善机构编制实名制管理机制。通过全面推行机构编制实名制管理工作，把编制落实到人，以名实对应为主要内容、以核准使用为主要手段的机构编制实名制管理制度，做到在编人员、在职人员、预算人员、实际在岗人员“四统一”。使各单位的工作人员特别是领导干部明白单位的职能任务决定岗位和编制数量，岗位性质决定需要人员的知识、能力和结构，从而加大编办和用人单位对编制、岗位以及工作人员监督管理力度，适应新形式下机构编制“前置”管理的需要。四是建立与组织、人事、财政等部门相互协调、相互配合的机构编制约束机制。建立健全机构编制监督检查制度，真正将“不准超编进人、不准擅自设立内设机构和提高内设机构级别、不准违反领导职数配备的有关规定、不准越权审批机构编制、不准上级业务部门干预下级的机构编制”的要求落到实处，把监督检查工作贯穿管理工作的全过程，确保工作落到实处，切实防止机构编制的随意膨胀和行政经费的增长。

（五）强化措施，加强机构编制法制化建设进程。一是加大学习宣传力度。认真学习贯彻《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《甘肃省机构编制管理条例》、《机构编制监督检查工作暂行规定》等政策法规，准确把握政策法规的主要内容和精神实质，努力提高贯彻落实的自觉性。切实加大机构编制管理政策法规的宣传工作力度，使全社会尤其是党委、政府和编委领导了解掌握法规文件的基本原则和制度规定，增强机构编制管理法制意识，树立依法行政的观念。二是坚持依法管理。积极围绕全县经济社会发展大局，配合有关部门继续深化行政审批制度，规范政府行政行为。严格按照编制管理“三个一”要求以及“机构编制管理证”等制度，检查各部门是否有超编超配现象，对有违反规定的予以纠正，切实加强机构编制管理规定的落实。三是加强机构编制监督检查。要公开部门的职责权限、职能调整和机构编制状况，加大社会公众对部门履行职责的监督力度，形成社会共同监督的良好环境。要加强部门执行机构设置、人员编制和领导职数核定、履行职责情况的监督检查工作，特别是部门履职情况，要建立机构编制部门对各部门履行职责情况进行监督管理的制度，适时对各部门履行职能职责情况进行分析、评估、考核，针对监督检查中发现的问题，及时调整有关部门的职能职责和机构编制，形成部门职责和机构编制动态管理机制，促进各部门更加充分、全面、规范地履行规定职责。